EU omtales som et demokratisk fellesskap. Likevel har selve kjernen i unionens lovgivende prosess, Kommisjonen, slående likhetstrekk med styringsstrukturer vi kjenner fra autoritære systemer som Kina og det tidligere Sovjetunionen. Når Norges EU-tilhengere hevder at vi bør bli med for å «få mer innflytelse,» bør spørsmålet heller være: Finnes det egentlig innflytelse å få i et system der folket aldri får starte politikken?
EU-kommisjonen: Eneansvarlig for lovforslag
I EU er det ikke de folkevalgte i Europaparlamentet som fremmer nye lover. Det er Europakommisjonen, et utnevnt organ som har hovedansvaret for å foreslå all ny EU-lovgivning. Dette er ikke en løs praksis, men en formell regel i Lisboa-traktaten:
«Lovgivningsakter i Unionen kan bare vedtas på grunnlag av et forslag fra Kommisjonen, med mindre traktatene bestemmer noe annet.»
(Traktaten om Den europeiske union, 2009)
Dette betyr at ingen nye EU-lover kan vedtas uten at de først kommer fra Kommisjonen. Selv om Europaparlamentet kan diskutere og stemme over forslagene, kan de som hovedregel ikke selv komme med lovutkast. Kommisjonen består ikke av folkevalgte, men av kommissærer utpekt av medlemsstatenes regjeringer, og deres lojalitet er formelt til Unionen, og ikke til egne nasjoner. Dermed har et ikke-valgt organ fått en nøkkelrolle i den politiske styringen av hele unionen.
Denne lojaliteten til Unionen er ikke bare symbolsk, den er juridisk forankret i selve traktatverket. I samme artikkel understrekes Kommisjonens institusjonelle uavhengighet:
«Ved utøvelsen av sine oppgaver skal Kommisjonen være fullstendig uavhengig. […] Medlemmene av Kommisjonen skal verken innhente eller motta instrukser fra noen regjering eller noe annet organ, institusjon, kontor eller enhet. De skal avholde seg fra enhver handling som er uforenlig med deres plikter eller oppgavens utøvelse.»
(Traktaten om Den europeiske union, 2009)
Dette understreker at Kommisjonen er en overnasjonal aktør som ikke står til ansvar for noe nasjonalt demokrati. Den handler på vegne av Unionens interesser, slik Kommisjonen selv definerer dem.
Kommisjonens rolle er ofte fremstilt som en nøytral forvalter av felleseuropeiske interesser. Men i praksis betyr denne eneretten at innbyggerne i Europa ikke har reell mulighet til å sette i gang ny lovgivning gjennom sine valgte representanter. Europaparlamentet kan diskutere og stemme over lovforslag, men det har i praksis ikke selvstendig initiativrett. I visse unntak kan parlamentet be Kommisjonen om å fremme et forslag, men Kommisjonen står fritt til å avslå. Denne såkalte “initiativretten” fungerer derfor mer som en anbefaling enn et verktøy for faktisk påvirkning.
Dette skaper en situasjon hvor folkevalgte parlamentarikere ikke har strukturell kontroll over politikkutviklingen, men bare mulighet til å godkjenne eller avvise forslag som kommer ovenfra. Det demokratiske underskuddet forsterkes av at det heller ikke finnes noen forpliktelse til folkelig oppfølging eller konsekvens ved at Kommisjonen avviser parlamentets ønsker. Initiativet, som er selve gnisten i et levende demokrati, ligger ikke hos de som velger eller blir valgt, men hos et byråkratisk organ uten direkte ansvar overfor velgerne.
Denne monopoliseringen av initiativretten er i strid med grunntanken i representativt demokrati, hvor folkevalgte skal kunne påvirke samfunnets utvikling på vegne av sine velgere. Når selv ikke nasjonale parlamentarikere har innflytelse på hvilke EU-lover som blir foreslått, da innføres det et alvorlig demokratisk underskudd i selve strukturen.
Det er en utbredt misforståelse at Kommisjonens rolle begrenser seg til teknisk eller administrativt regelverk. I virkeligheten er det Kommisjonen som initierer mange av de mest samfunnsformende og verdiladede forslagene i EU, da også inkludert direktiver innen klima, digitalisering, migrasjon og økonomi. Dette er politikkområder som i de fleste land ville vært gjenstand for bred demokratisk debatt og initiativ fra folkevalgte.
Ved å holde fast på eneretten til lovforslag opptrer Kommisjonen som en ikke-valgt og overnasjonal lovmaskin, der den demokratiske impulsen må filtreres gjennom et byråkrati som ikke står direkte til ansvar for Europas borgere. Dette gjør EU til et særegent system blant vestlige stater. Når Kommisjonen kontrollerer hvilke lover som fremmes, og de folkevalgte ikke kan sette dagsorden, blir borgernes rolle begrenset til å tilpasse seg beslutninger de aldri har hatt reell innflytelse på.
Vestlige demokratier: Flere initiativrettigheter
I tradisjonelle vestlige demokratier er det et grunnprinsipp at alle folkevalgte representanter har rett til å fremme lovforslag. Dette sikrer en åpen lovgivningsprosess der ulike samfunnsgrupper og politiske perspektiver kan påvirke politikken direkte gjennom sine representanter, og ikke bare stemme over ferdige forslag.
I Norge har alle stortingsrepresentanter grunnlovsfestet rett til å fremme lovforslag, jf. Grunnloven § 76. Dette gjelder uavhengig av partienes størrelse eller om representanten er i posisjon eller opposisjon. I tillegg gir Stortingets forretningsorden (§30) konkrete prosedyrer for såkalte representantforslag. Denne retten sikrer at lovgivningsprosessen forblir åpen, mangfoldig og tilgjengelig, og at også mindretall og enkeltrepresentanter kan sette politisk dagsorden.
I USA har alle medlemmer av både Senatet og Representantenes hus initiativrett. Hvert forslag, en såkalt bill, blir vurdert gjennom komitéarbeid, debatt og votering, og det uavhengig av hvilken side av salen det kommer fra. Systemet forutsetter at folkevalgte ikke bare stemmer ja eller nei, men også deltar aktivt i utformingen av lovgivningen.
I Tyskland og Frankrike har parlamentarikere selvstendig initiativrett ved siden av regjeringen. I Frankrike skilles det mellom projets de loi (regjeringsforslag) og propositions de loi (parlamentsforslag), mens i Tyskland kan både Forbundsdagen, Forbundsrådet og regjeringen initiere ny lovgivning.
Denne retten til å fremme lovforslag er mer enn en teknikalitet. Denne retten er en garanti for at folket, gjennom sine valgte representanter, kan sette politisk dagsorden. Når denne retten fjernes eller begrenses, forskyves makten bort fra velgerne og over i hendene på et mer lukket system. Det er nettopp dette som gjør EUs modell, med en enerådende kommisjon, så problematisk i et demokratisk perspektiv.
Historiske paralleller: Sovjetunionen og Kina
Etter å ha sett hvordan folkevalgte i vestlige demokratier har reell initiativrett, blir det særlig slående hvor lik EUs struktur er med styringssystemene i tidligere og nåværende ettpartistater.
Både Sovjetunionen og Folkerepublikken Kina har hatt grunnlover som formelt gir parlamentene lovgivende myndighet, men i realiteten ligger makten til å initiere og kontrollere lover hos partiets øverste organer.
I Sovjetunionens grunnlov (1977) fastslår artikkel 6:
“The leading and guiding force of Soviet society and the nucleus of its political system, of all state and public organizations, is the Communist Party of the Soviet Union.”
(USSR Constitution, 1977)
På tilsvarende vis slår Kinas grunnlov (2018) fast i artikkel 1:
“The defining feature of socialism with Chinese characteristics is the leadership of the Communist Party of China.”
(Constitution of the PRC, 2018)
Begge grunnlover fremhever partiets rolle som statens kjerne. Parlamentene, Sovjetenes kongress og den kinesiske folkekongressen (NPC), har på papiret lovgivende makt, men i praksis fremmes bare de lovene som allerede er godkjent av partiets politbyrå. Initiativretten er dermed ikke demokratisk forankret, men filtrert gjennom et lukket partisystem.
Denne typen maktstruktur gjør at parlamentene i Kina og det tidligere Sovjetunionen i praksis bare godkjente det som allerede var bestemt av partiets toppledelse. Folkevalgte hadde liten eller ingen innflytelse på hva som skulle bli til lov. Når vi ser på EU, finner vi en lignende mekanisme. Kommisjonen, som er et ikke-folkevalgt organ, bestemmer hvilke lover som skal foreslås, og parlamentet kan bare ta stilling til det som allerede er valgt ut. Det finnes ingen kanal for velgerne til å påvirke innholdet i lovgivningen før den formelt er i gang.
Selv om EU ikke er en ettpartistat, fungerer systemet i praksis slik at den demokratiske påvirkningen er fraværende i selve lovgivningens startpunkt. Kommisjonen, et byråkratisk organ utpekt av regjeringer, men lojalt til Unionen, setter dagsorden uten at velgerne eller deres representanter har noen reell innflytelse på hva som foreslås. Dette gjør Kommisjonen til et styringsorgan som minner om politbyrået i Kina eller Sovjetunionen. Den definerer hvilke spørsmål som skal behandles, og overlater lite rom for uavhengig politisk initiativ. I sammenligningen her ser man at det er strukturen som avslører hvor makten faktisk ligger.
En maktstruktur vi kjenner igjen
Når folkevalgte ikke kan foreslå lover, og all ny politikk må godkjennes eller initieres av et lukket organ, da beveger vi oss bort fra klassisk demokrati. Det er nettopp dette som kjennetegner både EU-kommisjonen og de politiske systemene i Kina og det tidligere Sovjetunionen:
Makt flyttes oppover, vekk fra velgerne, og samles hos en liten gruppe uten direkte ansvar. Det de kaller samarbeid i EU, det kalte de for enhet i Sovjet, og i Kina kaller de det for stabilitet.
Men resultatet er det samme:
Folkets representanter stemmer over noe de ikke har vært med på å forme.
Forskjellen ligger bare i farger og symbolene. Der ettpartistater har uniformer, flagg med stjerner og sentralkomiteer, har EU et blått flagg, en teknokratisk kommisjon og direktiver. Språket og overflatene er demokratiske, men prosessen er byråkratisk og topptung.
Dette gjør ikke EU til en autoritær stat i tradisjonell forstand, men det gjør strukturen sårbar for autoritære trekk. Når beslutningene ikke oppstår i folkevalgte forsamlinger, men kommer ferdig formulert fra toppen, forsvinner rommet for politisk initiativ, debatt og folkelig motstand. Det skapes et system der man bare kan stemme over forslag, men ikke forme dem.
Og likevel hører vi at Norge bør bli med i EU for å «få mer innflytelse.»
Men hvilken innflytelse er det egentlig å få i et system hvor selv de valgte representantene i EU ikke har rett til å foreslå lover?
Å be om plass rundt bordet betyr lite hvis bordet allerede er ryddet for debatt.
Direktiver eller lover? En semantisk forskjell
EU vedtar ikke «lover» i klassisk forstand, men bruker begreper som direktiv, forordning og beslutning. Dette gir inntrykk av at EU kun fastsetter overordnede føringer, men i praksis fungerer disse vedtakene som bindende lovgivning.
Et direktiv må i utgangspunktet gjennomføres i nasjonal rett, for eksempel gjennom ny lov eller forskrift. Likevel viser praksis at norske myndigheter og domstoler i enkelte saker har brukt EU-direktiver som rettsgrunnlag, selv i tilfeller der disse direktivene ikke var formelt innlemmet i norsk lovgivning. Medlemslandene har dermed lite reelt handlingsrom, verken i innhold eller i praktisk rettsanvendelse. Dersom implementeringen ikke skjer raskt nok eller korrekt, kan landet dessuten bli dømt i EU-domstolen.
Forordninger går enda lenger, for de trer i kraft umiddelbart, og gjelder direkte i alle medlemsland uten behov for nasjonal behandling. Dette gjør EUs regelverk til et overnasjonalt lovsystem, uten den fleksibiliteten og folkelige forankringen man finner i nasjonale demokratier.
I Norge har dette særlig alvorlige konsekvenser. Som EØS-medlem er vi rettslig bundet til store deler av EUs regelverk, men uten å ha stemmerett i noen av institusjonene. Vi verken utpeker kommissærer eller har representanter i Ministerrådet. Vi har observatørstatus i Europaparlamentet, men ingen reell innflytelse over direktivene som skal følges.
Dette betyr i praksis at EUs vedtak gjelder som lov i Norge, og det uten at noen norske eller europeiske borgere har hatt demokratisk innflytelse over hva som ble foreslått. Når bare Kommisjonen kan initiere lovgivning, står både medlemsland og tilknyttede stater uten reell påvirkning på innholdet.
I enkelte saker har EU-direktiver i ettertid kollidert med norsk lov og praksis, og blitt gitt forrang, selv om norske myndigheter mente de handlet innenfor gjeldende rett. Flere personer ble dømt for brudd på norsk lov i tråd med hvordan regelverket da ble forstått og praktisert. Men senere har EU/EØS-regler blitt lagt til grunn som om de alltid hadde hatt forrang, og det har i enkelte tilfeller ført til frifinnelser eller omgjøringer. Det etterlater et inntrykk av at det var den norske rettstilstanden i seg selv var problemet. Det var ikke lovbruddene som var problemet, men at det var EU-regelverket som representerte den egentlige rettferdigheten. Når beslutninger som ikke er behandlet av Stortinget får forrang i det norske rettssystemet, svekkes både rettssikkerheten og selve ideen om nasjonal lovgivningsmakt.
Hvor går EU?
EU har utviklet seg fra et mellomstatlig handelssamarbeid til et stadig mer omfattende politisk prosjekt. Med Lisboa-traktaten og en jevn strøm av nye direktiver og forordninger har Unionen trappet opp sin rolle på områder som klima, helse, digital identitet, migrasjon og sikkerhetspolitikk. Denne utviklingen skjer uten at selve beslutningsmodellen endres. Kommisjonen beholder initiativretten, og borgerne holdes på avstand fra selve lovgivningens startpunkt.
Samtidig har Kommisjonen begynt å ta en mer fremtredende rolle utad. Det er Kommisjonen som taler på vegne av EU i internasjonale klimaforhandlinger. Det er Kommisjonen som forhandler handelsavtaler og regulerer energimarkedet. Nå tar Kommisjonen også gradvis en mer samlende rolle innen Europas sikkerhetspolitikk, og særlig i lys av krigen i Ukraina og usikkerheten rundt USAs fremtidige NATO-engasjement. I økende grad fungerer Kommisjonen som en overnasjonal regjering, men uten den parlamentariske kontrollen og folkelige forankringen som ellers følger med slik makt.
Unionens retning peker mot økt integrasjon, men det som integreres er regelverk, byråkrati og beslutningsmakt, og ikke demokratisk deltakelse. Når Kommisjonen får stadig større ansvar, men ikke større ansvarlighet, da oppstår det et vakuum. Makten samles på toppen, men folket står igjen uten innsyn, påvirkning eller mulighet til å holde noen til ansvar.
Mange kritikere av EU blir ofte stemplet som bakstreverske eller nasjonalistiske. Men dette handler ikke om nostalgi. Det handler om å verne om det vi fortsatt har. Norge står utenfor EU, og selv om EØS-avtalen binder oss til store deler av EU-lovgivningen, har vi fremdeles et nasjonalt folkestyre. Stortinget har fortsatt initiativrett på mange områder, og det er en rett vi ikke bør ta for gitt.
Når makten over nye lover flyttes til en utnevnt gruppe byråkrater, og folkevalgte bare får ta stilling til ferdige forslag, svekkes demokratiet i sin kjerne. Et slikt system, uansett hvor moderne eller europeisk det fremstår, kan vanskelig kalles demokratisk.
Innflytelse i et system uten innflytelse
Når EU-kommisjonen alene kontrollerer hva som kan bli til lov, og når denne makten stadig utvides til nye politikkområder, forsvinner det som burde være demokratiets kjerne, den muligheten folkevalgte skal ha ved å representere og forme samfunnets retning.
Likevel hører vi i den norske EU-debatten at «vi må bli med for å få innflytelse.» Men innflytelse i et system der selv medlemslandenes parlamentarikere ikke kan fremme lovforslag er ikke reell makt. Det er kun medvirkning i et apparat der de store avgjørelsene allerede er tatt. Man får kanskje sitte i rommet, men man er langt fra å forme agendaen.
EU presenterer seg som et moderne, liberalt og ansvarlig prosjekt. Men strukturene ligner mer på de vi kjenner fra autoritære systemer, hvor det er sentralisering, hvor det er initiativmonopol, og et stort fravær av folkelig forankring. Når makten samles hos ikke-valgte kommissærer, og direktiver overstyrer nasjonal lov uten å være demokratisk forankret, mister vi det som gjør politikk til noe mer enn administrasjon, med mulighet til valg, ansvar, og til å endre kurs.
Dette er ikke en kritikk av samarbeid, men det er en kritikk av styringsform.
For uten reell initiativrett og folkelig kontroll, finnes det intet demokrati. Det blir bare et system som gir inntrykk av deltakelse, men som i praksis styres ovenfra.
Kan vi kalle det for et demokrati når initiativet aldri kommer fra folket? Hva hjelper det å stemme når ingen av de valgte får foreslå? Hvis de folkevalgte ikke kan starte lovgivningen, hvem er det som da styrer demokratiet?
European Union. (2012). Consolidated version of the Treaty on European Union (TEU). Official Journal of the European Union, C 326. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:12012M017
Grunnloven. (1814/2024). Kongeriket Norges Grunnlov. Lovdata. https://lovdata.no/dokument/NL/lov/1814-05-17
Stortinget. (u.å.). Forretningsorden for Stortinget § 30. https://www.stortinget.no/no/Stortinget-og-demokratiet/Lover-og-instrukser/forretningsorden
USSR. (1977). Constitution (Fundamental Law) of the Union of Soviet Socialist Republics. http://www.departments.bucknell.edu/russian/const/77cons01.html
National People’s Congress of the PRC. (2018). Constitution of the People’s Republic of China (Full Text after Amendment on March 11, 2018). https://npcobserver.com/wp-content/uploads/2023/11/PRC-Constitution-2018.pdf